Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2002 r. (sygn. akt II SA 2213/01)

Sygn.akt II SA 2213/01                                                                                                                                    Dnia 21 marca 2002 r.

                                                                      P O S T A N O W I E N I E

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym:
Przewodniczący Sędzia NSA   - Jan Bała
Sędziowie NSA                       -  Zdzisław Romanowski (spr.)

WSO del.                               -  Stanisław Marek Pietras

Protokolant                             -  Marlena Chmielewska
 

po rozpoznaniu w dniu 21  marca 2002 r.
na rozprawie sprawy
ze skargi   Szczecińsko-Polickiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego Sp.
z o.o. w Policach
na pismo Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych
z dnia 3 lipca 2001 r. Nr UZP/DP/DEC
w przedmiocie zatwierdzenia trybu zamówienia z wolnej ręki

                                                                            postanawia 

                                                                        odrzucić skargę.

                                                                        UZASADNIENIE

Zarząd Komunikacji Miejskiej w Szczecinie (ZKM) wystąpił 14 marca 2001 r. do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych (UZP) z wnioskiem o zatwierdzenie trybu zamówienia publicznego z wolnej ręki na usługi przewozowe komunikacją autobusową zastępczą za tramwaj, dla Szczecińskiego Przedsiębiorstwa Autobusowego "Klonowica" Sp. z o.o. w Szczecinie i Szczecińskiego Przedsiębiorstwa Autobusowego "Dąbie" Sp. z o.o. w Szczecinie - jednoosobowych spółek Gminy Miasta Szczecin. Wystąpienie motywowane było koniecznością zorganizowania zastępczej komunikacji autobusowej na wyłączonym z ruchu w związku z budową wiaduktu, tramwajowym odcinku drogi.
Wnioskowany tryb   zamówienia   motywowano  ograniczonym   czasem robót budowlanych.
Decyzjami z 19 marca 2001 r. wydanymi na podstawie art. 71 ust. la w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 6 ustawy z 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (t.j. Dz.U. z 1998r. Nr 119, poz. 773 ze zm.) oraz art. 104 kpa, Prezes UZP zatwierdził tryb zamówienia z wolnej ręki " na usługi przewozowe komunikacją autobusową zastępczą za tramwaj", świadczone przez: Szczecińskie Przedsiębiorstwo Autobusowe "Dąbie" Sp. z o.o. w Szczecinie (decyzja nr ZT 3121/01) i przez Szczecińskie Przedsiębiorstwo Autobusowe "Klonowica" Sp. z o.o. w Szczecinie (decyzja nr ZT 3122/01), zwane dalej Spółkami.
Poinformowane o powyższym przez ZKM Szczecińsko-Polickie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne Sp. z o.o. w Policach (SPPK) zażądało od Prezesa UZP przesłania kopii w/w decyzji, a następnie w piśmie z 10 maja 2001 r. (data wpływu do UZP) zwróciło się do niego "o ponowne rozpatrzenie sprawy zatwierdzenia (...) trybu udzielenia zamówienia publicznego z wolnej ręki" przez ZKM na obsługę linii zastępczej dla Spółek.
Wniosek  oparło  na  podstawie  przepisów  art.   127   §   3   w  zw. z  art. 128 kpa.
Według SPPK w sprawie nie zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 71 ustawy o zamówieniach publicznych (ustawa o z.p.)-Poza tym, zgodnie z art. 70 tej ustawy w trybie zamówienia z wolnej ręki zamawiający udziela zamówienia po rokowaniach tylko z jednym dostawcą lub wykonawcą.
W odpowiedzi na to wystąpienie Prezes UZP wystosował do SPPK pismo z 3 lipca 2001 r. oznaczone numerem UZP/DP/DEC 15069/01, w którym wyjaśnił, że pozytywne rozstrzygnięcie w/w wniosku ZKM spowodowane było "zaistnieniem korelacji pomiędzy stanem faktycznym sprawy a przesłanką zawartą w art. 71  ust. 1 pkt 6 ustawy o z.p.".
Przede   wszystkim  zaś   podał, że wystąpienie "nie  może  zostać   uznane  za wniosek  o  ponowne  rozpatrzenie sprawy". W  myśl  art. 28  kpa  SPPK nie jest stroną w toczącym się postępowaniu administracyjnym.
Strona   w   tym   postępowaniu   ma   bowiem   podwójny   charakter. Z  jednej strony - procesowy, bo tylko osoba uczestnicząca faktycznie w sprawie może być stroną. Z drugiej zaś - materialny, gdyż musi być określony przepis prawny, który chroniłby jej interes pozytywny lub negatywny. O charakterze strony    nie        może        zatem     decydować     jedynie     sama     wola     osoby
zainteresowanej lub jej interes faktyczny.
Stroną jest osoba, która na podstawie obowiązującego prawa może, czy też powinna uzyskać konkretne korzyści lub być obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej, działający w granicach swojej właściwości i kompetencji. Tylko tak rozumiana strona postępowania musi być wezwana do udziału w postępowaniu wszczętym z urzędu lub wnosząc swoje żądanie, powoduje wszczęcie tego postępowania. W konkluzji Prezes UZP oświadczył, że z powyższych względów nie może przekazać SPPK wydanych w sprawie decyzji.
SPPK traktując w/w odpowiedź Prezesa UZP jako decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art 138 § 1 pkt 3 kpa z powodu nielegitymowania się przymiotem strony, zaskarżyło tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zakwestionowało w pierwszym rzędzie stanowisko Prezesa UZP, iż wnioskując o ponowne rozpatrzenie sprawy w/w zatwierdzenia trybu udzielenia zamówienia publicznego z wolnej ręki nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Stroną jest bowiem każdy podmiot, który na podstawie prawa (tu ustawy o z.p.) może, czy powinien uzyskać konkretne korzyści (tu możliwość uzyskania zamówienia na usługę przewozową). Według SPPK Prezes UZP naruszył przepisy art. 70 i 71 ustawy o z.p.
W odpowiedzi na skargę Prezes UZP wniósł o jej oddalenie. Przyznał, że w/w pismo z 3 lipca 2001 r., mimo, że nie wskazuje charakteru rozstrzygnięcia, ani jego podstawy prawnej ma "charakter postanowienia w sprawie niedopuszczalności odwołania, o którym mowa w art.  134 kpa".
Przyjmując jednocześnie, że ma ono charakter decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 ust.3 kpa, wady formalne tej decyzji pozostają bez wpływu na istotę rozstrzygnięcia i na uprawnienia strony.
Powtórzył stanowisko o braku legitymacji SPPK do występowania w
sprawie w charakterze strony, z powodu niewykazania interesu prawnego.
W świetle ustawy o z.p. zamawiający organizuje postępowanie i do niego
należy wnioskowanie o zatwierdzenie trybu przez Prezesa UZP. Oferenci,
mimo że są zainteresowani wynikiem postępowania, to ich interes w
przypadku wyboru trybu postępowania ogranicza się do sfery interesu
faktycznego a nie prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 21 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) Sąd ten nie orzeka co do istoty sprawy o zakresie danego przypadku stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w . tym postępowaniu z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego.
Warunkiem podjęcia czynności kontrolnych przez Sąd w podanym zakresie jest zatem w pierwszym rzędzie istnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia, czyli przedmiotu zaskarżenia.
Zgodnie z art. 16 w/w ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym "Sąd orzeka   w   sprawach   skarg   na decyzje   administracyjne (...)". Brak   decyzji administracyjnej (bądź   innej    czynności   wymienionej    w   tym   przepisie) uniemożliwia wniesienie skargi z powodu braku przedmiotu zaskarżenia. Ustalenie istnienia decyzji jest przesłanką dopuszczalności skargi.
Organy administracyjne załatwiają sprawy przez wydanie decyzji, o których mowa w art. 104 kpa, w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych (art. 1 § 1 kpa),co znaczy, że forma działania organów ma wynikać z prawa materialnego.
Za decyzję administracyjną uznaje się natomiast władcze i jednostronne oświadczenie woli organu oparte na przepisach prawa administracyjnego i określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie.
Decyzja administracyjna jest prawidłowa (obowiązuje), jeżeli została podjęta przez właściwy organ administracyjny we właściwym trybie i na podstawie właściwych przepisów.
Kpa określa wymogi strukturalne, którym ma odpowiadać decyzja. Zgodnie z art. 107 § 1 kpa decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu, datę wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygniecie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, podpis osoby upoważnionej do wydawania decyzji.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalona jest zasada, że brak niektórych elementów w akcie nie pozbawia go charakteru decyzji, jeżeli zawiera co najmniej oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie sprawy oraz podpis osoby upoważnionej do jego wydania. Innymi słowy treść, a nie forma przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną^ jednak pod warunkiem, że zawiera w/w minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji.

W/w pismo Prezesa UZP z 3 lipca 2001 r. traktowane przez skarżącego jak decyzja, z uwagi na brak wzmiankowanego minimum istotnych elementów decyzji, decyzją nie jest.
Oceny tej nie zmienia fakt potwierdzenia zapatrywań skarżącego w tej mierze przez Prezesa UZP w odpowiedzi na skargę. Aczkolwiek Prezes UZP wskazuje w tej odpowiedzi na decyzyjny charakter pisma, które w tej sytuacji winno być uznane za decyzję, to jednak decydujące znaczenie dla takiej oceny' mają obiektywne kryteria kwalifikowania wydanego aktu do kategorii decyzji, a nie wyrażona post factum wola organu. Organ ten nie może bowiem w ten sposób niejako konwalidować mankamentów pisma i nadać mu charakter decyzji, skoro pismo to decyzją nie jest. Ma ewidentnie informacyjny, a nie rozstrzygający charakter, zaś stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, w kontekście jego dotychczasowego postępowania w tej sprawie, jest niezrozumiałe, rażąc niekonsekwencją.
Sąd ma na uwadze, że przeprowadzenie linii demarkacyjnej pomiędzy posiadającą braki co do formy decyzją, a pismem informacyjnym, może niekiedy natrafiać na trudności i wymaga wnikliwej analizy, jednak w tym przypadku wątpliwości takich   nie ma.
Skarga dotyczy pisma informacyjnego, a nie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego , mimo że tak to pismo traktuje skarżący. Treść pisma takiego traktowania nie uzasadnia. M.in. zawarte jest w nim stwierdzenie o niemożliwości uznania wystąpienia skarżącego za wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z uwagi na nielegitymowanie się przezeń przymiotem strony i odmowa doręczenia wydanych w sprawie decyzji. Jednocześnie brak załatwienia tego wystąpienia (wniosku) w prawnoprocesowych formach postępowania.
W/w pismo formom tym nie czyni zadość, gdyż jest jedynie wypowiedzią organu odnośnie statusu strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach z zakresu zamówień publicznych, czynioną na tle art. 28 kpa w zw. z przepisami ustawy o z.p. Przede wszystkim zaś nie wymieniając podstawy prawnej jego wydania, nie zawiera rozstrzygnięcia. De facto informuje skarżącego o niemożności uwzględnienia jego żądań.
Nie   jest   natomiast   decyzją   administracyjną   pismo   informujące   stronę   o
niemożności załatwienia sprawy bez zawartego w nim rozstrzygnięcia.
Rozstrzygnięcie (osnowa) jest kwintesencją decyzji, wyraża bowiem rezultat stosowania normy prawa do konkretnego wypadku i w kontekście okoliczności sprawy.
Brak rozstrzygnięcia w treści "decyzji" pozbawia dane pismo charakteru decyzji. Bez rozstrzygnięcia nie ma decyzji, zaś z racji centralnego miejsca, które zajmuje w strukturze decyzji, rozstrzygnięcie winno być sformułowane ze szczególna dbałością o jego jasność   i zrozumiałość.
Sąd nie dopatrzył się w treści pisma elementu rozstrzygnięcia, co przesądza o braku decyzji. Wbrew argumentacji odpowiedzi na skargę w żądnym miejscu pisma nie ma stwierdzenia o umorzeniu postępowania odwoławczego. A tak właśnie chce to pismo traktować obecnie Prezes UZP. Nie jest też wymieniony art. 138 § 1 ust. 3 kpa, który byłby podstawą takiego rozstrzygnięcia. Nie można zatem mówić o żadnej "istocie rozstrzygnięcia" (por. treść odpowiedzi na skargę) skoro rozstrzygnięcia brak, a pismo z tego powodu nie ma cech decyzji.
Nieistnienie decyzji oznacza brak przedmiotu zaskarżenia i czyni skargę niedopuszczalną. Można powiedzieć, że z braku przedmiotu zaskarżenia skarga skierowana jest w próżnię.
Z drugiej strony złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub zwrócenie się do tego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa wyłącza dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego zanim wniosek ten nie zostanie przez ten organ rozpatrzony w sposób prawem przewidziany i nie zostanie na jego tle wydana stosowna decyzja.
W tej sprawie taka decyzja (w świetle powyższego) nie została dotąd wydana. Stwierdzona w sprawie niedopuszczalność skargi nie zwalnia Prezesa UZP od obowiązku załatwienia wniosku skarżącego zgodnie z zasadami kpa, czyli przez wydanie stosownej decyzji.
Sąd nie może na obecnym etapie postępowania wypowiadać się na temat charakteru, w jakim skarżący występuje w tym postępowaniu, a w szczególności, czy służy mu przymiot strony tego postępowania ze wszystkimi konsekwencjami z tego faktu wynikającymi. Odpowiedzi na to pytanie udzieli wszak Prezes UZP wydając w tym względzie decyzję administracyjną. Sąd zaś nie może tej decyzji wyprzedzać przez dawanie wyrazu swojej prawnej ocenie okoliczności tej sprawy.
Wobec treści w/w pisma z 3  lipca 2002 r. Sąd zauważa jedynie na marginesie    powyższego, że    stwierdzenie    przez    organ    odwoławczy, iż
wnoszący odwołanie nie jest strona w rozumieniu art. 28 kpa, następuje w
drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art.
138 § 1 pkt 3 kpa.
Tej   treści   uchwałę   podjął   Naczelny   Sąd   Administracyjny   dnia   5   lipca 1999 r. w składzie 7 sędziów (ONSA 1999/4/119).
Jeżeli Prezes UZP podtrzyma zajęte w w/w piśmie z 3 lipca 2001 r. stanowisko co do braku po stronie skarżącego legitymacji do występowania w tej sprawie w charakterze strony, winien wydać decyzję administracyjna^ w   tym   właśnie   trybie, a   nie   załatwiać   sprawę   w   drodze   nieformalnej
korespondencji, jak uczynił to teraz.
Dopiero taka decyzja otworzy skarżącemu drogę do wniesienia ewentualnej skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie przepisów kpa.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 27 ust. 2 w/w ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym orzekł jak w sentencji postanowienia (art. 53 ust. 3 tej ustawy).